Pelajaran Dari Bolivia: Renasionalisasi Industri Hidrokarbon

Presiden Evo Morales berkuasa di Bolivia di tahun 2006 di tengah meluasnya ketidakpuasan. Negerinya telah mengalami kegagalan pertumbuhan ekonomi sangat panjang, dengan pendapatan perkapita di tahun 2005 lebih rendah dibanding 27 tahun sebelumnya, dan upaya privatisasi ditolak secara luas, termasuk oleh mayoritas masyarakat pribumi.

Konflik terkait sumber daya alam, terutama ‘perang’ air  di tahun 2000 dan gas di tahun 2003, masing-masing telah menggulingkan Presiden Gonzalo Sánchez de Lozada di tahun 2003 dan Carlos Mesa di tahun 2005. Pemerintahan Morales menandai pembalikan dramatis negeri itu. Ekonomi mulai tumbuh, dan mengalami pertumbuhan lebih cepat dalam dekade terakhir. Bolivia makin berdaulat dalam kebijakan ekonominya; belanja sosial meningkat sebesar 45% dari 2005-2012; dan kemiskinan dikurangi 25% dari 2005-2011. Untuk mencapai hasil itu, Presiden Evo Morales merenasionalisasi sektor hidrokarbon melalui dekrit di tahun pertama masa jabatannya. Dan hal itu memungkinkan pemerintah untuk mendorong kebijakan makro ekonomi dan redistribusi kekayaan secara efektif yang menguntungkan kelompok termiskin dalam masyarakatnya.

Selama beberapa dekade, eksploitasi sumber daya alam di Bolivia telah bergonta-ganti dari kontrol publik dan swasta. Industri minyak dan gas Bolivia diprivatisasi di tahun 1996 melalui UU hidrokarbon nomor 1689 dalam sebuah proses yang didukung penuh oleh Dana Moneter Internasional (IMF) dan Bank Dunia sebagai bagian dari rencana neoliberal untuk meningkatkan investasi asing di sektor tersebut. YPFB (perusahaan hidrokarbon milik negara Bolivia) dipecah menjadi tiga perusahaan dan 50% sahamnya dilelang kepada swasta, sebuah proses untuk mengalihkan kontrol terhada aset utama YPFB kepada perusahaan swasta. Pemenang lelang, termasuk Enron, Shell, dan Repsol YPF, tidak dimintai membayar saham mereka. Sebaliknya, mereka hanya berkomitmen untuk menginvestasikan jumlah yang setidaknya sama dengan harga jual selama 7 tahun, sebagai perlambang pemerintahan neoliberal menyerahkan aset negara [1]. Ditambah upaya untuk menarik investasi asing, termasuk dengan menurunkan royalti dan tingkat pajak industri gas dari 50% menjadi 18%. Perusahaan-perusahaan multinasional dibolehkan memiliki/menguasai semua hidrokarbon yang mereka berhasil ekstraksi, kecuali sebagian kecil untuk kebutuhan konsumsi domestik Bolivia.

Investasi asing dan produksi meningkat, dan cadangan gas alam baru ditemukan, tetapi defisit fiskal sektor publik memburuk. Alih-alih berupaya menaikkan pajak bagi industri hidrokarbon yang sedang menikmati keuntungan, yang sekarang didominasi oleh investasi asing, pemerintah malah mengumumkan akan mendorong pajak penghasilan (sering disebut ‘impuestazo’ 2003) meskipun berlaku politik upah murah, pengangguran tinggi, dan tingkat kemiskinan yang sangat tinggi. Dan pada saat yang sama, pemerintah mengumunkan rencana yang bermaksud menaikkan penerimaan dengan membangun jaringan pipa melalui Chili, yang memungkinkan penjualan ke AS dan Meksiko.

Reaksi publik atas kebijakan ini meningkat, dan negeri tersandera oleh protes. Segera setelah pembunuhan 60-an pemrotes oleh aparat keamanan, Presiden Sánchez de Lozada mengundur diri dan melarikan diri. Dan kemudian Carlos Mesa berkuasa di tahun 2003, menyerukan referendum sektor energi yang dilangsungkan tahun 2004. Sebanyak 92% suara mendukung nasionalisasi gas Bolivia dan 87% mendukung pembatalan UU privatisasi tahun 1996 [2].

Sebagai responnya, Presiden Mesa malah enggan memberlakukan UU hidrokarbon nomor 3058, yang meningkatkan pembayaran pajak dan royalti ekstraksi gas dari 18% menjadi 50%. Tidak hanya dipandang sangat kompromis dengan kepentingan investor asing, rezim Carlos Mesa dianggap tidak punya kemauan politik untuk mengimplementasikan UU. Aksi protes berkembang di seluruh negeri, dan memaksa Mesa mundur di tahun 2005.

Di bulan Mei 2006, lima bulan di masa jabatannya, Evo Morales menasionalisasi industri hidrokarbon, menghidupkan kembali perusahaan negara YPFB melalui pembelian kembali saham mayoritas dari perusahaan yang sudah diprivatisasi, dan mengklaim kontrol rakyat terhadap sumber daya minyak dan gas negeri [3]. Perusahaan asing berganti menjadi negara, yang sepenuhnya mengontrol penjualan, transportasi, dan distribusi serta pengambil keputusan kunci terkait pemurnian bahan baku. Dekrit nasionalisasi memaksa perusahaan asing melakukan renegosiasi kontrak dengan pemerintahan baru. Langkah ini menghasilkan peningkatan pendapatan bagi pemerintah pusat, yang di tahun 2011 berkisar 16% dari total penerimaan hidrokarbon (disamping 50% yang dicapai dibawah UU hidrokarbon nomor 3058). Ditambah lagi penambahan signifikan dari pengesahan UU hidrokarbon tahun 2005, yang sebagian besar atas usaha Evo Morales, menciptakan sebuah sistim yang memungkinkan pendapatan disektor publik dialihkan oleh pemerintah pusat dan didistribusikan secara tidak merata dan regresif diantara 9 provinsi Bolivia.

Nasionalisasi gas punya sejumlah manfaat yang saling berhubungan untuk Bolivia. Dengan meningkatkan perannya dalam industri, negara mampu meningkatkan kemampuannya untuk menangkap rente yang terkait dengan ekstraksi hidrokarbon. Untuk setiap tahunnya antara 1970 hingga 2005 belanja di sektor publik selalu defisit, tetapi di tahun 2006 pemerintahan Morales berhasil mencapai surplus 4,5persen dari PDB dan masih terus surplus setiap tahunnya hingga sekarang. Sejak tahun 2005, penerimaan negara dari sektor hidrokarbon telah meningkat tujuh kali lipat (menggunakan ukuran dollar AS). Dan tentu saja, anggaran pemerintah juga dibantu oleh pengumpulan pajak yang tinggi, yang berkaitan dengan pertumbuhan PDB yang lebih cepat.

Nasionalisasi gas juga memungkinkan negara punya peranan besar dalam dampak luas industri hidrokarbon bagi Bolivia. Pemerintah merenegosiasi kontrak pengiriman gas dengan Brazil dan Argentina, yang sangat signifikan menaikkan harga ekspor gas dan mendekatkannya dengan harga pasar yang wajar. Dengan nasionalisasi, komitmen terkait ‘konten lokal’ menjadi hal penting dalam proses negosiasi dengan kontraktor gas, konsultasi periodik dengan komunitas lokal juga terlaksana dengan baik, dan kesepakatan terkait transfer teknologi bisa diatur sehingga menguntungkan Bolivia. Sebagai contoh, di tahun 2013, pemerintahan Morales meresmikan pabrik penyulingan gas alam cair pertama di negerinya, sebagai bagian dari upaya meningkatkan nilai tambah indusri gas di Bolivia, dan dengan demikian berhasil mengakumulasi rente yang diperoleh dari eksplotasi gas alam di negerinya.

Pendapatan yang tinggi dari eksplorasi dan eksploitasi gas ini memungkinkan pemerintah meningkatkan pengeluaran untuk belanja sosial. Lebih dari 11% penerimaan pemerintah dari hidrokarbon dialokasikan langsung ke universitas, ke kelompok masyarakat adat, dan program bantuan ‘Renta Dignidad’, sebuah program bantuan keuangan bulanan khusus untuk penduduk berusia di atas 60 tahun dan berpenghasilan rendah. Secara keseluruhan, belanja publik untuk kesehatan, pendidikan, pensiun, dan program pemberantasan kemiskinan meningkat 45% sepanjang tahn 2005-2012. Meskipun peningkatan ini tidak diimbangi dengan percepatan pertumbuhan ekonomi, tetapi program itu membantu mengurangi kemiskinan dari 60,6 % dari penduduk menjadi 43.4% pada periode yang sama (2005-2012), yang dengan demikian mengangkat 1 juta orang keluar dari kemiskinan (dari awalnya 1,9 juta orang dari penduduk).

Ditambah lagi belanja untuk program sosial dan infrastruktur, beberapa sumber penghasilan Bolivia langsung diarahkan ke Bank Sentral, sehingga memperkuat cadangan devisa negara. Cadangan devisa Bolivia, sebagian besar dalam bentuk Dollar AS, berfungsi sebagai penyangga dari goncangan eksternal, mencegah krisis neraca pembayaran, dan memastikan pasokan dollar yang cukup untuk membiayai impor. Pada tahun 2005, cadangan devisa Bolivia hanya bisa menutupi kebutuhan impor selama 6,9 bulan, sementara pada tahun 2013 cadangan devisa Bolivia bisa menutupi 15,9 bulan.

Keberhasilan Bolivia memilikan cadangan devisa yang cukup menjadi salah satu faktor utama mengapa Bolivia bisa menghindar untuk meminjam kepada IMF. Selama 20-an tahun di pemerintahan sebelum Morales, Bolivia dipaksa menjalankan kesepakatan di bawah IMF (kecuali satu kali periode 8 bulan). Kesepakatan dengan IMF adalah kondisi de-facto untuk mencari dana dari sumber lain, seperti Bank Dunia, Inter-American Development Bank dan pemerintahan berpendapatan tinggi lainnya. Kebijakan neoliberal yang dipaksakan terhadap Bolivia oleh para kartel kreditor, yang diantara mereka sendiri berkolaborasi secara intensif untuk reformasi fiskal dan reformasi struktural lainnya (untuk Bolivia), “melalui Bank Dunia yang bertindak sebagai penasehat untuk pemerintah dalam kapitalisasi (privatisasi), termasuk privatisasi gas di tahun 1996. Nasionalisasi hidrokarbon di tahun 2006 bertentangan dengan semua rekomendasi institusi ini (IMF dan Bank Dunia) dan Washington Consensus. Di tahun 2006, Bank Dunia pernah menulis bahwa, dengan nasionalisasi, penerimaan pemerintah bisa berkurang karena produksi gas alam akan berkurang.

Kesuksesan Bolivia dalam beberapa tahun terakhir menandai kemerdekaan kedua negeri itu, dimana sekarang mereka mendorong kebijakan sosial dan ekonomi tanpa intervensi Amerika Serikat, yang menggunakan tameng lembaga keuangan internasional seperti IMF dan Bank Dunia. Di Bolivia, pemberantasan kemiskinan yang sangat mengesankan dan pertumbuhan ekonomi yang cepat dicapai melalui program ekonomi yang mengedepankan kedaulatan nasional atas sumber daya alamnya.

STEPHAN LEFEBVRE dan JEANETTE BONIFAZ, keduanya bekerja di sebuah lembaga bernama Center for Economic and Policy Research.

Daftar Kutipan:

1 Kaup, Brent Z. “A Neoliberal Nationalization.” Latin American Perspectives 37.172 (2010): 123-138.
2 Velasquez-Donaldson, Christian. “Analysis of the Hydrocarbon Sector in Bolivia: How are Gas and Oil Revenues Distributed?” World Resources Institute (2007), 7.

3 Ibid, 51

Catatan: Artikel ini sebelumnya sudah dimuat di Open Democracy

Apa reaksi Anda atas artikel ini?
  • Terinspirasi
  • Senang
  • Sedih
  • Marah
  • Tidak Peduli
  • Takut